VIDEO dan artikel- Ikuti kupasan Tun Abdul Hamid Bekas Ketua Hakim Negara mengenai Statut Rom ICC
Oleh - Tun Abdul Hamid Mohamad
Apakah Statut Rom ICC?
Statut Rom adalah perjanjian antarabangsa yang menubuh Mahkamah Jenayah Antarabangsa (ICC) untuk membicarakan empat jenis jenayah antarabangsa utama. Ia mula berkuatkuasa pada 1 Julai 2002.
Sehingga Mac 2019, 124 daripada 193 ahli PBB telah menerima perjanjian itu. Negara-negara itu termasuklah negara-negara yang mengamalkan sistem raja berperlembagaan seperti Belgium, Kemboja, Denmark, Japun, Jordan, Lesotho, Liechtenstein, Luxembourg, Belanda, Norway, Samoa, Sepanyol, Sweden dan United Kingdom. Negara-negara yang mengamalkan system raja berkuasa mutlak seperti Saudi Arabia menolaknya. Kuasa-kuasa besar seperti Amerika Syarikat, Russia, China dan juga India dan Israel menolaknya. Semua negara-negara jiran kita iaitu Singapura, Indonesia, Brunei Darussalam dan Thailand tidak menerimanya. Filipina baru sahaja menarik balik keanggutaannya. Malaysia telah menandatangani penerimaannya pada 4 Mac 2019.
Jenayah antarabangsa utama
Statut Rom mewujudkan empat jenis jenayah antarabangsa utama iaitu genocide, jenayah terhadap kemanusiaan, jenayah perang, dan jenayah pencerobohan. Misalan kesalahan-kesalahan utama itu ialah:
“Perkara 6. Genocide
Bagi maksud Statut ini, 'genocide' bermaksud apa-apa perbuatan yang berikut yang dilakukan dengan niat untuk memusnahkan, keseluruhan atau sebahagian, kumpulan bangsa, etnik, kaum atau agama, seperti:
Perhatikan, sebagai misalan, membunuh sahaja tidak menjadikannya kesalahan genocide. Ia mestilah “dilakukan dengan niat untuk memusnahkan, keseluruhan atau sebahagian, kumpulan bangsa, etnik, kaum atau agama.”
“Perkara 7: Jenayah terhadap kemanusiaan
Perhatikan, kesalahan-kesalahan yang tersebut di atas hanya menjadi jenayah terhadap kemanusiaan jika ia “dilakukan sebagai sebahagian daripada serangan yang meluas atau sistematik yang ditujukan terhadap mana-mana penduduk awam, dengan pengetahuan mengenai serangan itu.”
“Perkara 8 Jenayah perang
Perhatikan, kesalahan-kesalahan yang tersebut itu hanya menjadi jenayah perang jika ia “dilakukan sebagai sebahagian daripada pelan atau dasar atau sebagai sebahagian daripada komisen jenayah sedemikian”.
Bidangkuasa ICC
Perkara 13iv memperuntukkan tiga cara ICC boleh menjalankan bidangkuasanya, iaitu apabila:
“(a) Keadaan di mana satu atau lebih jenayah sedemikian nampak telah dilakukan dirujuk kepada Pendakwa oleh negara pihak menurut artikel 14;
(b) Keadaan di mana satu atau lebih jenayah seperti itu telah dilakukan telah dirujuk kepada Pendakwa oleh Majlis Keselamatan yang bertindak di bawah Bab VII Piagam Pertubuhan Bangsa-bangsa Bersatu; atau
(c) Pendakwa telah memulakan penyiasatan berkenaan dengan jenayah sedemikian mengikut artikel 15."v
ICC hanya boleh membicarakan jenayah antarabangsa utama itu jika negera-negera pihak "tidak berupaya" atau "tidak bersedia" (unable or unwilling) untuk melakukannya sendiri. Bidang kuasa mahkamah adalah pelengkap (complementary) kepada bidang kuasa mahkamah domestik.
ICC boleh mendakwa individu (tetapi tidak boleh mendakwa negara atau organisasi) untuk empat jenis jenayah itu. Hanya orang di bawah umur 18 tahun apabila jenayah itu dilakukan mempunyai immunity dan tidak boleh didakwa di ICC. Ertinya, ketua negara pun boleh didakwa.
Adakah penerimaan Statut Rom bererti kita menyerahkan kedaulatan negara kepada kuasa luar?
Hujah utama yang selalu dikemukan bagi menentang penerimaannya ialah dengan menerimanya kita menyerahkan kadaulatan negara kepada kuasa luar. Memang betul, dengan menerimanya, kita menyerah kepada negara pihak hak untuk membuat aduan terhadap kita (tetapi, kita juga boleh membuat aduan terhapa negara pihak lain); dan kita memberi bidangkuasa kepada ICC untuk membicarakan rakyat Malaysia.
Hakikatnya ialah apabila sesebuah negara menjadi negeri pihak kepada sesuatu perjanjian antarabagsa, ia akan terikat dengan syarat-syarat dan peruntukannya, yang sedikit sebanyak akan menyentuh kedaulatan negara itu. Itu tidak dapat dielakkan. Lagi pula ia akan melibatkan semua negara pihak, bukan hanya Malaysia.
Adakah penerimaan Statut Rom akan meletakkan Raja-Raja di bawah bidangkuasa ICC?
BHOnline 14 Mac 2019 melaporkan Menteri Luar, Datuk Saifuddin Abdullah, saya percaya atas nasihat Jabatan Peguam Negara, berkata bahawa “Keputusan Malaysia memeterai Statut Rome pada 4 Mac lalu dipersetujui Jemaah Menteri selepas berpuas hati bahawa kedudukan dan kekebalan Yang di-Pertuan Agong kekal terpelihara.”
Beliau berkata, “…kerajaan mengambil maklum mengenai kekhuatiran segelintir pihak bahawa Yang di-Pertuan Agong akan terdedah kepada pendakwaan jenayah di Mahkamah Jenayah Antarabangsa (ICC).
“Katanya, tanggapan sedemikian adalah salah dan dibuat tanpa kefahaman asas dalam perundangan atau perlembagaan kerana sistem Raja Berperlembagaan di Malaysia mengikut Perkara 40 (1) Perlembagaan Persekutuan menyatakan tugas Yang di-Pertuan Agong dilaksanakan atas nasihat Perdana Menteri atau Jemaah Menteri.
"Artikel 40 (1A) menyatakan ‘pada menjalankan fungsinya di bawah Perlembagaan ini atau undang-undang persekutuan, jika Yang di-Pertuan Agong dikehendaki bertindak mengikut nasihat, atas nasihat atau selepas menimbangkan nasihat, Yang di-Pertuan Agong hendaklah menerima dan bertindak mengikut nasihat itu.
"Segala tindakan Yang di-Pertuan Agong adalah berasaskan nasihat Perdana Menteri atau Jemaah Menteri, justeru penyertaan Malaysia ke Statut Rome tidak menjejaskan kedudukan dan kekebalan Yang di-Pertuan Agong.
"Mengenai Perkara 41 bahawa Yang di-Pertuan Agong adalah Pemerintah Tertinggi Angkatan Tentera Persekutuan, ia tidak memberi kuasa mutlak kepada baginda untuk mengisytiharkan perang. Perkara ini perlu dibaca bersekali dengan Perkara 40, iaitu Yang di-Pertuan Agong menjalankan tugas atas nasihat Perdana Menteri atau Jemaah Menteri," katanya dalam kenyataan, malam tadi.
Bersandarkan perincian mengikut Perlembagaan Persekutuan, Saifuddin berkata, Yang di-Pertuan Agong tidak bertanggungjawab terhadap empat jenayah terkutuk seperti dikenal pasti dalam dalam Artikel 5 Statut Rome, iaitu genosid, jenayah terhadap kemanusiaan, jenayah perang dan jenayah pencerobohan.
Tanggungjawab undang-undang untuk sebarang pengisytiharan perang, katanya, terletak pada bidang kuasa Perdana Menteri dan Jemaah Menteri.
Yang di-Pertuan Agong tidak akan menerima kesan secara peribadi selepas Malaysia menjadi negara pihak kepada ICC," katanya.”
Dengan hormat, saya tidak bersetuju dengan pandangan bahawa dengan penerimaan Statut Rom “kedudukan dan kekebalan Yang di-Pertuan Agong kekal terpelihara.” Ini kerana Statut Rom hanya mengiktiraf kekebalan orang di bawah umur 18 tahun.vi
Tetapi, adalah satu perkara lain jika dikatakan YDPA tidak boleh dipertanggungjawabkan atas apa yang dilakukan oleh kerajaan (Eksekutif) kerana baginda adalah seorang raja berperlembagaan. Konsep ini dijelaskan oleh Menteri Luar itu dengan betul dan saya bersetuju dengannya, dan saya tidak perlu mengulanginya.
Kesilapan berlaku kerana kekeliruan (confusion) antara kekebalan dengan tanggungjawab (immunity and responsibility.) Jika seorang Raja itu mempunyai kekebalan, maka jika baginda melakukan kesalahan pun, baginda tidak boleh didakwa. Tetapi, jika baginda tidak boleh dipertanggungjawabkan bagi pelakuan kesalahan itu (commission of the offence), baginda tidak boleh didakwa kerana, mengikut undang-undang, baginda tidak melakukan kesalahan itu. Jika baginda sendiri melakukannya, baginda boleh didakwa. Itu bezanya.
Mungkin dikatakan, jika Raja-Raja sendiri melakukan kesalahan itu, biarlah mereka dibicarakan oleh ICC. Tetapi, itu bukan isunya di sini. Isunya ialah dengan menerima Statut Rom “kedudukan dan kekebalan Yang di-Pertuan Agong kekal terpelihara” atau tidak, bukan jika Raja-Raja melakukan kesalahan itu, mereka patut dibicarakan leh ICC atau tidak.
Saya bersetuju bahawa peristiharan perang terletak pada bidangkuasa Jemaah Menteri. Tetapi, kesalahan-kesalahan itu boleh dilakukan tanpa perisytiharan perang. Jenayah perang hanya satu daripada empat jenis kesalahan itu.
Saya boleh menerima hujah bahawa YDPA (dan juga Raja-Raja, bagi negeri masing-masing) tidak boleh didakwa di ICC atas kesalahan yang dilakukan oleh Eksekutif (dan juga angkata tentera) atas alasan baginda adalah raja berperlembagaan. Dalam bahasa mudah, Raja-Raja tidak boleh didakwa di ICC kerana mereka tidak melakukan kesalahan itu, bukan kerana kekebalan (immunity) mereka, kerana ICC tidak mengiktiraf kekebalan mereka.
Sebaliknya, jika baginda (atau Raja-Raja) sendiri melakukan kesalahan itu atau baginda mengarahkan pengawal-pengawalnya atau pegawai-pegawai polis atau tentera melakukannya, baginda boleh didakwa di ICC. Ertinya, Raja-Raja tidak mempunyai kekebalan di ICC.
Maka, ayat terakhir yang saya petik yang mengatakan “Yang di-Pertuan Agong tidak akan menerima kesan secara peribadi selepas Malaysia menjadi negara pihak kepada ICC” itu cuma batul bagi kesalahan yang dilakukan oleh ahli-ahli pentadbiran, eksekutif atau angkatan tentera, bukan oleh atau atas arahan, Raja-Raja itu sendiri.
Untuk menerimanya, perlukah Perlembagaan dipinda?
Saya menghujahkan bahawa Perlembagaan perlu dipinda atas dua sebab:
(i). Untuk memberi bidangkuasa kepada ICC; dan
(ii). Kerana ia menyentuh kedudukan Raja-Raja.
Mengenai (i), tidak dapat dihujahkan sebaliknya bahawa, di bawah Perlembagaan Persekutuan, kuasa kehakiman terletak pada Mahkamahvii. Hanya mahkamah-mahkamah yang disebut oleh Perlembagaan dan yang diwujudkan oleh undang-undang persekutuan sahaja yang mempunyai bidangkuasa membicarakan kes-kes yang berlaku di negera ini. Mahkamah luar negara tidak ada bidangkuasa mengenainya.
Adakah hanya dengan menerima Statut Rom memberikan bidangkuasa jenayah ke atas kesalahan-kesalahan jenayah tersebut yang dilakukan di Malaysia, kepada ICC?
Walaupun penerimaan itu disahkan oleh Parlimen, peruntukam Perlembagaan masih kekal. Selagi Perlembagaan tidak dipinda bagi memperuntukkan bahawa ICC diberi bidangkuasa membicarakan kesalahan-kesalahan itu yang dilakukan di Malaysia, ICC tidak mempunyai bidangkuasa membicarakannya, sebab ICC bukanlah sebuah mahkamah yang ditubuh oleh atau menurut peruntukan Perlembagaan
Mengenai (ii), kita telah lihat sebentar tadi jika kita menerima Statut Rom bahawa Raja-Raja boleh didakwa di ICC bagi kesalahan-kesalan tersebut jika ia dilakukan oleh atau atas arahan mereka sendiri. Mengikut Pekara 181(2) Perlembagaan Persekutuan:
“(2) Tiada apa-apa jua prosiding pun boleh dibawa di dalam mana-mana mahkamah terhahadap Raja sesuatu Negeri atas sifat peribadinya kecuali di dalam Mahkamah Khas yang ditubuhkan di bawah Bahagian XV.”viii
Ertinya, hanya Mahkamah Khas yang mempunyai bidangkusa ke atas Raja-Raja. Maka, untuk memberi bidangkuasa kepada ICC untuk membicarakan Raja-Raja, Perkara 181 perlulah dipinda.
Perlukah peretujuan Majlis Raja-Raja (MRR) diperolehi?
Laporan BHOnline itu seterusnys berkata:
“Mengulas keperluan merujuk Majlis Raja-Raja, Saifuddin berkata, langkah itu perlu dilaksanakan jika kerajaan ingin melakukan pindaan terhadap Perlembagaan Persekutuan membabitkan sembilan perkara, selaras Perkara 159(5) dan Perkara 38(4).
Katanya, penyertaan Malaysia ke Statut Rome bagaimanapun tidak termasuk dalam sembilan perkara terbabit, namun Jemaah Menteri mengambil keputusan untuk menyembah maklum kepada Yang di-Pertuan Agong mengenai keputusan menyertai statut berkenaan sebagai menghormati prinsip Raja Berperlembagaan.
"Selain itu, merujuk kepada Fasal (1) Perkara 80 Perlembagaan Persekutuan yang dibaca bersama Perkara 39 dengan Fasal (1) dan (2) Perkara 74 Perlembagaan Persekutuan, perkara mengenai menandatangani dan pelaksanaan Instrumen antarabangsa yang membabitkan hal ehwal luar negara termaktub mengikut kuasa eksekutif Kerajaan Persekutuan.”
Kita telah melihat tadi bahawa penerimaan Statut Rom akan melibatkan kedudukan Raja-
Raja. Perkara 159(5) Perlembagaan Persekutuan memperuntukkan:
“(5) Sesuatu undang-undang yang membuat sesuatu pindaan kepada Fasal (4) Perkara 10 , apa-apa undang-undang yang diluluskan di bawahnya, peruntukan Bahagian III, Perkara 38, 63(4), 70, 71(1), 72(4), 152, atau 153 atau kepada Fasal ini tidaklah boleh diluluskan tanpa persetujuan Majlis Raja-Raja”.ix
Apabila saya mengiranya, saya dapati ada sebelas perkara. Tidak mengapalah. Yang penting kita melihat isinya. Perkara 38 (4) memperuntukkan:
“(4) Tiada undang-undang yang secara langsung menyentuh keistimewaan, kedudukan, kemuliaan atau kebesaran Raja-Raja boleh diluluskan tanpa persetujuan Majlis Raja-Raja”x
(Perhatikan, meminda Perkara 38 adalah satu perkara. Meminda undang-undang yang disebut oleh Perkara 38(4) adalah satu perkara lain. Oleh itu, apabila di tambah apa yang disebut oleh Perkara 38(4), jumlahnya menjadi 12!)
Perkara 80(1), 39 dan 74 (1) dan (2) yang dipetik oleh Menteri Luar itu, dengan hormat, tidak membantu hujah beliau. Peruntukan-peruntukan itu adalah mengenai pembahagian bidangkuasa antara Persekutuan dan Negeri-negeri. Itu bukan isu di sini. Kasihan kepada beliau yang diberi nasihat undang-undang demikian.
Kelemahan ICC
Mengikut Perkara 13(a), ICC boleh melaksanakan bidangkuasanya jika negara pihak merujuk pelakuan kesalahan (commission of the offence) berkenaan kepadanya. Tetapi, Perkara 12(a) meletakkan syarat bahawa negara di mana kesalahan itu dilakukan atau penjenayah itu adalah warga negaranya, mestilah sebuah negara pihak juga. Dalam kata-kata lain ICC tidak boleh melaksankan bidangkuasanya jika negara di mana kesalahan itu dilakukan atau penjenayah itu adalah warganegaranya, bukan sebuah negara pihak. Maka, negara yang lebih berkemungkinan melakukan kesalahan itu boleh mengelak daripada bidangkuasa ICC dengan tidak menerima Statut Rom.
Pendakwa yang yang hendak melakukan siasatan mengikut Perkara 13(3) juga tertakluk dengan syarat yang ditetapkan oleh Perkara 12(a) itu.
Memanglah, ICC boleh memperolehi bidangkuasa ke atas sebuah negara yang tidak menerima Statut Rom jika Majlis Keselamatan PBB merujukkan pelakuan kesalahan itu kepada Pendakwa.
Tetapi, dalam kes Israel, dengan Amerika Syarikat mempunyai kuasa veto dan sokongan yang tidak berbelah baginya terhadapnya, resolusi untuk merujuk Israel ke ICC tidak mungkin diluluskan.
Sebaliknya negara yang dirujuk oleh Majlis Keselamatan PBB kepada ICC ialah Sudan yang penduduk di Utara dan kerajaannya, majoritinnya adalah orang Islam dan kesalahan itu dikatakan dilakukan ke atas penduduk di bahagian Selatan yang majoritinya beragama Kristian yang memberontak untuk memisahkan bahagian Selatan daripda negara Sudan.
Beberapa hari lepas kita baca Amerika Syarikat, penentang kuat ICC mengancam untuk menarik balik visa atau tidak memberi visa kepada pegawai penyiasat ICC yang hendak menyiasat aduan palakuan kesalahan-kesalakan itu oleh warganegara Amerika Syarikat di Afghanistan.
Pada masa yang sama, apabila penyiasat ICC hendak menyiasat pelakuan kesalahan-kesalahan itu oleh Rodrigo Duetarte, Presiden Filipina dan pegawai-pegawainya ke atas pengedar-pengedar dadah di negaranya sendiri, beliau menarik balik keahlian Filipina sebagai negara pihak kepada Statut Rom.
Patutkah kita menerima Statut Rom?
Sama ada Malaysia patut menerima Statut Rom atau tidak adalah soalan dasar untuk diputuskan oleh Kabinet. Ia adalah keputusan politik (political decision). Untuk membuat keputusan itu, kerajaan tentu sekali akan mengambil kira dasarnya dalam hubungan antarabangsa, janji pilihanrayanya, tekanan daripada parti-parti komponannya dan juga kuasa-kuasa besar. (Dalam kes ini, tekanan daripada kuasa-kuasa besar mungkin tidak ada, sebab Amerika Syarikat sendiri tidak menerimanya.) Sebagai sebuah kerajaan yang bertanggungjawab, ia mestilah menimbang kepentingan negara. Kita terima bahawa kerajaan mempunyai lebih banyak maklumat daripada kita untuk diambil kira dan ditimbangkan dalam membuat keputusan itu. Tetapi, oleh sebab ahli politik adalah ahli politik, sama ada mereka fikir mereka akan mendapat lebih banyak atau kurang undi dengan berbuat demikian dalam pilihan raya umum akan, datang adalah pertimbangan yang paling penting.
Wisma Putra memberi alasan-alasan berikut mengapa Malaysia patut menerima Statut Rom:
“(1). Penyertaan Malaysia akan meningkatkan lagi martabad negara di kalangan masyarakat dunia sebagai sebuah negara yang komited dalam menegakkan keadilan dan mempertahankan undang-undang antarabangsa.
(2). Penyertaan Malaysia akan melambangkan kesungguhan negara dalam meningkatkan perpaduan bersama-sama masyarakat antarabangsa dengan membawa pelaku-pelaku jenayah antarabangsa ke muka pengadilan.
(3). Malaysia kini boleh mendakwa kepada ICC di bawah Artikel 13(A) Statut Rom mengenai jenayah-jenayah antarabangsa yang dilakukan oleh mana-mana pihak, jika diperlukan.
(4). Malaysia kini boleh bersuara lebih lantang menentang negara-negara yang melakukan penghapusan etnik dan jenayah perang di Persidangan Tahunan Negara-Negara Pihak.
(5). Malaysia kini layak mencalonkan rakyatnya sebagai Hakim, Pendakwa dan Pendaftar serta jawatan-jawatan lain di Pejabat Pendakwa dan Pejabat Pendaftar ICC.”
Mengenai (1) dan (2), sambil saya tidak berkata ia tidak memberi apa-apa faedah, hanya dengan menjadi negara pihak kepada Statut Rom, tidak akan meletakkan sebuah negara kecil seperti Malaysia di kedudukan yang tinggi dalam masyarakat antarabanga. Politik antarabangsa hanya menghormati kekuatan dan kekayaan sesebuah negara.
Mengenai (3), memang betul kita boleh merujuk negara pihak kepada ICC, tetapi, negara pihak lain juga boleh berbuat demikian terhadap kita.
Selain dari itu, negara-negara jiran kita seperti Singapura, Thailand, Indonesia dan Brunei
Darusslam semuanya tidak menerimanya. Failipina telah menarik balik keanggotaannya sebagai negara pihak. Mengapa Malaysia tergesa-gesa hendak menerimanya?
Mengenai (4), betapa lantang pun sebuah negara kecil bersuara, di arena antarabangsa, tidak ada sesiapa yang memperdulikannya.
Mengenai (5), saya tidak mahu komen.
Saya tidak mahu berkata kita patut menerima Statut Rom atau tidak. Saya serahkan kepada para pembaca untuk menimbang dan memutuskannya. Apa yang saya lakukan ialah menerangkan dan memberi pendapat saya mengenai pelbagai isu yang terlibat sehabis baik yang saya boleh lakukan untuk membantu mereka memahami dan membuat keputusan mereka sendiri.
Diharapkan penasihat-penasihat undang-undang kepada kerajaan juga akan membacanya dan jika bersetuju, menyemak semula nasihat mereka kepada kerajaan. Jika mereka tidak bersetuju pun tidak mengapa asalkan mereka mempunyai hujah-hujah yang lebih baik. Saya juga ingin melihat hujah-hujah mereka itu.
22 03 2019
PPDF file:///C:/Users/User/Downloads/2019_03_22_STATUT_ROM_PATUTKAH_MALAYSIA_MENERIMANYA%20(2).pdf
1